第二章法的运行
第一节立法
基 本 内 容
一、立法的定义
（一）立法的含义
立法是指一定的国家机关依照法定职权和程序，制定、修改和废止法律和其他规范性法律文
件及认可法律的活动，是将一定阶级的意志上升为国家意志的活动，是对社会资源、社会利
益进行第一次分配的活动。立法有广义、狭义两种理解，广义上的立法概念与法律制定的含义是相同的，泛指一切有权的国家机关依法制定各种规范性法律文件的活动。狭义上的立法
是国家立法权意义上的概念，仅指享有国家的最高权力机关的国家机关的立法活动，即国家
的最高权力机关及其常设机关依法制定、修改和废止宪法和法律的活动。
（二）立法的特点
立法具有以下特点：第一，立法是以国家的名义进行的活动；第二，立法是一项国家职能活
动，其目的是为了实现国家对社会生活的有效调控；第三，立法是以一定的客观经济关系为
基础的人们的主观意志活动，并且受其他社会因素的影响；第四，立法是产生具有规范性、
国家强制性的普遍行为规则的活动；第五，立法是依照法定职权和程序进行的专门活动；第
六，立法是对有限的社会资源进行制度性的分配，是对社会资源的第一次分配，反映了社会的利益倾向性。
（三）立法与法治
立法是法治的重要内容，制定完备而良善的法律是进行法治建设的前提和基础。依法治国，进行社会主义法治建设应当高度重视立法工作。
二、立法体制
（一）立法体制的含义
立法体制包括立法权限的划分、立法机关的设置和立法权的行使各方面的制度，主要为立法
权限的划分。立法权是一定的国家机关依法享有的制定、修改、废止法律等规范性文件的权力，是国家权力体系中最重要的、核心的权力。
（二）当代中国的立法体制
当代中国是单一制国家，根据我国《宪法》的规定，我国的立法体制是一元性的立法体制，全国只有一个立法体系 ；同时又是多层次的。在我国，根据《宪法》的规定，全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权，制定法律；国务院根据宪法和法律制定行政法规，国务院下属的部委根据法律和行政法规，制定规章；省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规；民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族地区的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例；省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规；省、自治区、直辖市人民政府及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律和国务院的行政法规，制定规章。此外，按照“一国两制”的原则，特别行政区实行的制度（包括立法制度），由全国人民代表大会以法律规定。
三、当代中国立法的原则
立法原则是指导立法主体进行立法活动的基本准则，是立法过程中应当遵循的指导思想。确定立法原则时要考虑这样一些关系：（1）需要与可能；立法的阶段性，立法的具体条件（社会、政治、经济）的配套；（2）历史、现实与未来：立法的超前问题，立法的继承问题；（3）客观与主观：人的能力问题，客观认识把握与主观表达；（4）整体与部分：各个利益集团的平衡；法律自身的统一性、和谐性；（5）专家与社会：专家意见与社会要求，“精英”与一般民众的认识差距； （6）本国国情与全球化：本国的国情与他国发展的历程，人类发展的趋同问题。
四、当代中国立法的程序
立法程序，是指特定的国家机关制定、修改和废除法律和其他规范性文件及认可法律的法定
步骤和方式。我国的《立法法》对当代中国立法的程序进行了基本的规定，全国人民代表大
会及其常务委员会的立法程序主要有以下四个步骤，即法律议案的提出、法律草案的审议、
法律草案的表决和通过、法律的公布。
1.法律议案的提出
提出法律议案（又称立法议案），是立法程序的开始。法律议案是指依法享有法律议案提案
权的机关或个人向立法机关提出的关于制定、修改、废止某项法律的正式提案。法律议案一
经提出，立法机关就要列入议事日程，进行正式审议和讨论。提出法律议案的关键是谁享有
法律议案的提案权。在我国，根据宪法和法律的规定，下列个人和组织享有向最高国家权力
机关提出法律议案的提案权：（1）全国人大代表和全国人大常委会的组成人员。依照法律
规定，全国人大代表30人以上或一个代表团可以提出法律议案。全国人大常委会委员10人以
上可以向全国人大常委会提出法律议案。（2）全国人大主席团 、全国人大常委会可以向全
国人大提出法律议案。全国人大各专门委员会可以向全国人大或全国人大常委会提出法律议
案。（3）国务院、最高人民法院、最高人民检察院可以向全国人大或全国人大常委会提出
法律议案。
2.法律草案的审议
法律草案的审议是指立法机关对已经列入议事日程的法律草案正式进行审查和讨论。审议法
律草案，是保证立法质量、体现立法民主的重要环节，它可以使法律更加完备和成熟。我国
全国人民代表大会对法律草案的审议，一般经过两个阶段：一是由全国人大有关专门委员会
进行审议，其中包括对法律草案的修改、补充；二是立法机关全体会议的审议。法律草案审
议的结果有以下几种：（1）交付表决；（2）搁置；（3）终止审议。
3.法律的表决和通过
法律的表决和通过是立法机关以法定多数对法律草案表示最终的赞同，从而使法律草案
成为法律。这是法的制定程序中具有决定意义的一个步骤。表决时除了通过外，还可能产生
另外一种结果，就是没有获得法定数目以上人的赞同，即不通过。我国宪法规定，宪法的修
改由全国人民代表大会以全体代表2/3以上的多数通过。法律草案要经过全国人大或全国人
大常委会以全体代表的过半数通过。通过法律草案的方式，有公开表决和秘密表决两种。公
开表决包括举手表决、起立表决、口头表决、行进表决、记名投票表决等各种形式。秘密表
决主要是无记名投票的形式。
4.法律的公布
法律的公布是指立法机关或国家元首将已通过的法律以一定的形式予以公布，以便全社会遵
守执行。法律的公布是立法程序中的最后一个步骤，它是法律生效的前提。法律通过后，凡
是未经公布的，都不能发生法律效力，从而无法在社会生活中发挥作用。我国宪法规定，中
华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公
布法律。
考 题 分 析
(2003)根据我国《立法法》的规定，下列哪一项属于地方性法规可以规定的事项？()
A. 本行政区内市、县、乡政府的产生、组织和职权的规定B. 本行政区内经济、文化及公共事业建设
C. 对传染病人的强制隔离措施
D. 国有工业企业的财产所有制度
【答案及解析】 B本题考的是地方性法规可以规定的事项。《立法法》第8条规定：“下列事项只能制定法律：……（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权……（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚……（七）民事基本制度……”，可见，A项属于第二项规定，该项规定属于只能制定法律的事项，而法律应当有全国人大及其常委会制定，因此不选A；C项属于限制人身自由的内容，也属于法律规定的事项，因此不选C；国有工业企业的财产所有制度属于民事基本制度的范畴，也属于法律规定的事项，因此不选D。《立法法》第64条规定：“地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作出具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项……”，依此规定第（一）项，B是正确答案。
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